Pautas en la nueva incoación e los prcedimientos sancionadores ya caducados

Una de las garantías esenciales del Derecho administrativo sancionador es la de respetar el procedimiento legal “o reglamentariamente” establecido (articulo 134.1 de la Ley 30/1992). Por ello, aquellas actuaciones administrativas que se apartan de este mandato legal terminan dando lugar a que la sanción que se imponga se encuentre viciada y, en consecuencia, termine siendo anulada por los órganos judiciales.

 

Así, entre otros ámbitos, la necesidad de observancia de estas garantías procedimentales se pone de manifiesto también en relación con la caducidad del procedimiento e inicio, en su caso, de nuevo expediente por los mismos hechos cuando éstos no han prescrito.

 

En el ámbito del derecho administrativo sancionador encontramos con frecuencia con que el procedimiento iniciado en su día no se ha tramitado en el plazo establecido para ello, por razones varias. Como quiera que la tramitación de los procedimientos administrativos está sujeta a los plazos de caducidad previstos en las leyes -por elementales razones de garantía de los derechos del administrado-, transcurrido el plazo fijado en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre o el específico fijado en las distintas normas que así lo establecen, las actuaciones realizadas se consideran caducadas y, por tanto, inadecuadas para desplegar efectos jurídicos.

 

De forma que, o bien la propia Administración recula y adopta las medidas oportunas para reconducir esos expedientes –siempre que la infracción presuntamente cometida no se encuentre ya prescrita-; o bien, sea el propio interesado quien haga valer la excepción de caducidad del expediente como motivo que habrá de dar lugar al archivo del procedimiento tramitado.

 

No obstante, como la caducidad, de acuerdo con lo previsto en el artículo 92.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, no produce por sí misma la prescripción de las acciones, cabe volver a iniciar un nuevo expediente sancionador por los mismos hechos si éstos no hubieren prescrito:

La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.

Ahora bien, para que la Administración declare de oficio la caducidad del procedimiento sancionador e inicie uno nuevo han de seguirse ciertas pautas o cautelas, derivadas de la obligación de archivo del expediente inicial, que nos recuerda la reciente Sentencia de 6 noviembre 2012 (RJ 2012\10598), Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª, dictada en unificación de doctrina, a propósito de la caducidad e inicio de nuevo expediente sancionador tramitado por la Inspección de Trabajo, y que resulta bastante pedagógica:

 

“CUARTO. En definitiva, todos los razonamientos anteriores obligan a entender que la paralización de las actuaciones de comprobación por más de tres meses prevista en el art. 8.2 del Real Decreto 928/1998 ( RCL 1998, 1373 y 1552) da lugar a la caducidad del expediente, con todas las consecuencias propias de este instituto. Y sobre cuáles han de ser estas consecuencias ya se ha pronunciado esta misma Sala, en sentencia de 24 de febrero de 2004 (RJ 2005, 5662 ), dictada en el recurso de casación 3754/2001 , en los siguientes términos (fundamento jurídico octavo):

Sabemos que la declaración de caducidad no impide la apertura de un nuevo procedimiento sancionador en tanto en cuanto la hipotética infracción que originó la incoación del procedimiento caducado no haya prescrito. Así se desprende, con nitidez, del mandato legal que se contiene en el artículo 92.3 de la Ley 30/1992 ( RCL 1992, 2512 , 2775 y RCL 1993, 246) (la caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción).

Ahora bien, al declarar la caducidad la Administración ha de ordenar el archivo de las actuaciones (artículo 43.4 de la Ley 30/1992 en su redacción originaria; y artículo 44.2 de la misma Ley en la redacción ahora vigente), lo cual, rectamente entendido, comporta:

a) Que el acuerdo de iniciar el nuevo expediente sancionador (si llega a producirse) puede y debe fundarse en los mismos documentos que, con el valor de denuncia, determinaron la iniciación del expediente caducado. De lo contrario carecería de sentido aquel mandato legal. Afirmación, esta primera, que cabe ver, entre otras, en las sentencias de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de fechas 1 de octubre de 2001 (RJ 2001, 3124) ( dos), 15 de octubre de 2001 (RJ 2002, 10190) , 22 de octubre de 2001 (RJ 2002, 9837) y 5 de noviembre de 2001 (RJ 2002, 5264) .

b) Que en ese nuevo expediente pueden surtir efectos, si se decide su incorporación a él con observancia de las normas que regulan su tramitación, actos independientes del expediente caducado, no surgidos dentro de él, aunque a él se hubieran también incorporado. Concepto, éste, de actos independientes, que también cabe ver en las sentencias que acaban de ser citadas.

c) Que no cabe, en cambio, que en el nuevo procedimiento surtan efecto las actuaciones propias del primero, esto es, las surgidas y documentadas en éste a raíz de su incoación para constatar la realidad de lo acontecido, la persona o personas responsables de ello, el cargo o cargos imputables, o el contenido, alcance o efectos de la responsabilidad, pues entonces no se daría cumplimiento al mandato legal de archivo de las actuaciones del procedimiento caducado.

d) Que cabe, ciertamente, que en el nuevo procedimiento se practiquen otra vez las mismas actuaciones que se practicaron en el primero para la constatación de todos esos datos, circunstancias y efectos. Pero habrán de practicarse con sujeción, ahora y de nuevo, a los trámites y garantías propios del procedimiento sancionador y habrán de valorarse por su resultado o contenido actual y no por el que entonces hubiera podido obtenerse.

e) Que por excepción, pueden surtir efecto en el nuevo procedimiento todas las actuaciones del caducado cuya incorporación solicite la persona contra la que se dirige aquél, pues la caducidad “sanciona” el retraso de la Administración no imputable al administrado y no puede, por ello, desenvolver sus efectos en perjuicio de éste”.

 

A partir de la anterior doctrina jurisprudencial, y sistematizando lo que en la misma se declara, podemos extraer las siguientes pautas o cautelas a seguir en los supuestos a que venimos haciendo referencia:

• El acuerdo de inicio del nuevo expediente sancionador debe fundarse en los mismos documentos o circunstancias que motivaron la incoación del expediente caducado.

Es decir, lo que no cabe es que se incorporen al acuerdo de inicio nuevos hechos o conductas que han sido constadas en las diligencias de investigación seguidas en el expediente que ha caducado; de forma que el interesado-expedientado se encuentre con que el nuevo procedimiento que se inicia frente al mismo resulta más gravoso que el que fue caducado y archivado.

• No cabe, en cambio, que en el nuevo procedimiento surtan efecto las actuaciones propias del primero,pues entonces no se daría cumplimiento al mandato legal de archivo de las actuaciones del procedimiento caducado.

Por lo tanto, en el nuevo procedimiento que se tramite no pueden entenderse como realizadas e incorporadas al mismo, sin más, las actuaciones de investigación y prueba de los hechos/conducta sancionados, que forman parte del expediente ya archivado.

• Sí es posible en cambio que en el nuevo procedimiento se practiquen otra vez las mismas actuaciones que se practicaron en el primero para la constatación de todos esos datos, con sujeción a las garantías del procedimiento sancionador.

• También pueden surtir efecto en el nuevo procedimiento todas las actuaciones del caducado cuya incorporación solicite la persona contra la que se dirige aquél.

Esto último es consecuencia de que puede resultar que sea el propio administrado a quien interese que se agilice la tramitación de este nuevo, y segundo, expediente, en lugar de que el mismo se demore más de lo necesario, como consecuencia de la repetición de actuaciones administrativas que, ciertamente, pueden resultar innecesarias.

Llegados a este punto, cabe plantear que sucede en el caso de que se produzca una segunda declaración de caducidad y archivo, con posterior inicio de un nuevo expediente –tercero-; pues no se trata de un supuesto meramente hipotético sino que, por diversas causas, se produce en la práctica con cierta frecuencia. Pues bien, no existe impedimento legal alguno a ello. Como se ha visto, lo que se produce es el archivo de un procedimiento y el inicio de uno nuevo; de forma que, si los hechos no han prescrito y se respetan las garantías formales que se han indicado, no habrá reproche alguno que objetar a la actuación administrativa.

 

En colaboración con ACAL, S.L.

Informe sobre la democracia local y regional en España, a proposito de la reforma local

Hace unos días se ha publicado el Informe sobre la Democracia Local y Regional en España. Este Informe viene a ser una especie de “auditoria democrática” que se realiza a instancias del Consejo de Europa y que tiene por objeto, esencialmente evaluar el grado de cumplimiento de los compromisos y principios que contiene la Carta Europea de Autonomía Local ratificada por España en Enero de 1988.

 

La comisión que ha realizado el Informe ha estado formada por el Concejal de Uccle (Bélgica) Marc Cools y el Comisionado de la Reina en la provincia de Flevoland (Holanda), Leen Verbeek, acompañados del consultor Fran­cesco Merloni y de la Secretaria de la Comisión, Stephanie Poirel. Realizaron una visita durante los días 5 al 8 de junio del año pasado para hacer su trabajo. Sin embargo, el Informe no se ha emitido sin antes realizar una segunda visita a nuestro país, que tuvo lugar el día 14 de mes de enero de este año. Esta segunda visita ha estado motivada por el proceso de reforma de la Administración Local que tiene en marcha el Gobierno y se ha cubierto con reuniones al mas alto nivel, en la FEMP y en el Ministerio de Hacienda y Administraciones Publicas.

 

Ciertamente esta segunda visita se deja notar en el Informe con alabanzas a la Ley de Estabilidad Presupuestaria del año pasado, la critica a las confusiones de competencias entre distintos niveles de gobierno (esa simpleza política de “una administración una competencia”, como si un alcalde pudiera ser ajeno a cualquier cosa que pase en su ciudad) y la recomendación de fijar unos limites máximos y mínimos a las retribuciones de alcaldes y concejales. Sin embargo no ha podido dejar pasar por alto la deficiente estructura de financiación municipal, con una alta dependencia de transferencias de otras administraciones, (financiación condicionada) y una insuficiente estructura de ingresos propios que aseguren la eficacia en la realización de los servicios que han de prestar.

 

Hay un aspecto sobre el que queremos llamar la atención. Es la recomendación que hace al Comite de Ministros del Consejo para que invite a las Autoridades Españolas a suscribir y ratificar el Protocolo adicional a la Carta Europea de Autonomía Local sobre el derecho a participar en los asuntos del gobierno local. Este derecho comporta la garantía legal a participar, en un marco de igualdad de oportunidades, en los asuntos de los gobiernos locales. Este derecho debe traducirse en el reforzamiento de las comunidades locales, la convocatoria de procesos participativos como consultas y referéndum, la facilitación del derecho de iniciativa popular, el refuerzo de mecanismos para facilitar la participación de colectivos desfavorecidos, la garantía de igualdad de oportunidades para el conjunto de residentes del municipio, tanto a nivel de sufragio activo como pasivo, en las elecciones locales y el aprovechamiento de las posibilidades que ofrecen las tecnologías de la información y la comunicación en este terreno.

 

Esta es la orientación estratégica que debería primar en la reforma local que tiene en marcha el gobierno. Sin embargo el Anteproyecto aprobado no contempla va en este sentido, sino muy al contrario, reconcentrando competencias a nivel provincial, que constituyen una excepción en nuestra adhesión a la Carta de Autonomía Local, al no elegirse directamente sus cargos. En el terreno político esta reforma, en los términos en los que esta planteada, es un error.

 

Hace unas semanas, el profesor Jose Ignacio Torreblanca en una de sus columnas en los medios advertía de la importancia de la participación de la ciudadanía en esta situación de crisis política y de representatividad institucional en la que nos encontramos,

Además de nuevas normas que permitan restaurar el vínculo entre representantes y representados, lo que nuestra (mal llamada) clase política necesita es a los ciudadanos. En una democracia que funcione son los representados los que están en mejor posición para controlar a los políticos. Ahí radica el cambio de mentalidad que necesitamos: en lugar de recelar de los intentos de la ciudadanía por controlarles más estrechamente, los responsables políticos deben asumir que cuanto más abierto y transparente sea su trabajo y más control tengan los ciudadanos sobre él, más eficaz y digno de estima será. Los políticos no son distintos ni especiales, mejores ni peores; son simples ciudadanos, con sus virtudes y tentaciones, cuyo trabajo consiste en representarnos. Pero ese es un trabajo que no pueden realizar eficazmente solos. Entiéndanlo y déjense ayudar. Les irá mucho mejor.

 

En Colaboración con ACAL, S.L.

La caducidad en los procedimientos expropiatorios

El artículo 44 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común regula los efectos de la falta de resolución en plazo en los procedimientos iniciados de oficio por la Administración. El procedimiento de expropiación forzosa, salvo excepciones que no son objeto de análisis en esta entrada, es por lo general, uno de los casos típicos de procedimiento iniciado de oficio.

 

A nadie le cabe duda que la expropiación forzosa, en cuanto supone una privación coactiva de la propiedad, implica el ejercicio de una potestad administrativa que genera efectos desfavorables en el administrado. Por ello, cabría entender aplicable el artículo 44.2 de la citada Ley 30/1992, que prevé la caducidad del procedimiento por la falta de resolución en plazo para los casos en que la Administración ejercitada facultades de intervención susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen. La cuestión, sin embargo, no es tan sencilla como pudiera parecer.

 

La Sala Tercera del Tribunal Supremo ha dictado dos sentencias con doctrinas en principio contradictorias, aunque como veremos a continuación, en realidad son compatibles e incluso complementarias. Nos referimos a la Sentencia de 19 de octubre de 2010 – Sección 6ª – (Ar. RJ 2010\7399), y a la más reciente de 25 de septiembre de 2012 – también de la Sección 6ª – (Ar. RJ 2012\9420).

 

En la primera de ellas, el TS se decanta por la apreciación de la caducidad al procedimiento expropiatorio, al señalar en su Fundamento de Derecho Cuarto lo siguiente:

“Y en cuanto al otro apartado, en que se pide la condena a la Administración a continuar un expediente expropiatorio paralizado por causa no imputable al interesado, hay que recordar lo dispuesto por el art. 44 LRJ-PAC para la falta de resolución expresa en los procedimientos administrativos iniciados de oficio por la Administración: una vez expirado el plazo máximo establecido, si se trata de un procedimiento administrativo susceptible de producir efectos de gravamen sobre el interesado -como sucede, sin duda alguna, con la expropiación forzosa-, se producirá la caducidad del procedimiento administrativo, debiéndose acordar el archivo con arreglo a lo ordenado por el art. 92 LRJ-PAC . Por tanto, tampoco aquí cabe condenar a la Administración a llevara a cabo tramitación alguna, debiendo esta pretensión ser rechazada”.

En la Sentencia de 2012, en su Fundamento de Derecho Tercero el TS rechaza la caducidad aplicada a la pieza de justiprecio, indicando que

“…el procedimiento en la fase de fijación del justiprecio no constituye en realidad un acto de gravamen para el recurrente, sino que, por el contrario, se intenta a través del mismo dar satisfacción a la indemnización correspondiente a la lesión producida por la expropiación; resulta todo ello de la configuración de la expropiación forzosa como un procedimiento complejo integrado por diferentes actuaciones procedimentales, una de ellas consistente en la fijación del justiprecio que se inicia con la remisión de la hoja de aprecio, o de la propuesta de convenio para fijación del justiprecio, al interesado, que carece de encaje en lo dispuesto en el articulo 44.2 de la Leu de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Como hemos declarado en sentencia de 16 de enero de 2003 y 4 de marzo de 2005 , que el Tribunal de instancia recoge, las consecuencias del retraso en la determinación del justiprecio vienen determinadas por la obligación de abono de intereses a que se refiere los artículos 52 y 56 de la Ley de Expropiación Forzosa , pero ni permiten entender nacido un acto por silencio positivo, ni posibilitan la declaración de caducidad de una actuación expropiatoria que en el trámite de fijación del justiprecio tiene por objeto exclusivamente satisfacer los intereses del expropiado, siendo las consecuencias del retraso en la fijación del justiprecio no la caducidad con anulación del acuerdo del Jurado, sino la compensación con el abono de intereses, lo que determina la estimación del motivo casacional”.

Para comprender por qué estas dos sentencias son compatibles y complementarias es necesario partir de la premisa de que la expropiación forzosa, como dice la última de las sentencias citadas, es un procedimiento complejo, integrado por varias piezas con autonomía propia. La primera de esas piezas, que da comienzo al procedimiento, es la declaración de la necesidad de ocupación. Se inicia mediante resolución en la que se expresan los bienes y derechos afectados por la expropiación, seguida de un período de información pública por quince días, y una resolución final sobre los bienes y derechos que son objeto de ocupación. Esta pieza, por tanto, decide acerca de la procedencia de expropiar y, por tanto, es un acto desfavorable para el administrado. Una vez resuelta esta cuestión, se inicia la pieza de justiprecio, que exclusivamente va dirigida a resolver sobre la indemnización. De este modo, y partiendo de que los bienes ya son expropiables, la pieza de justiprecio tiene un carácter favorable, o al menos no es desfavorable y, por ello, no es predicable respecto de ella la caducidad. Nótese que esto es lo que señala el TS en la sentencia de 2012, cuando dice que es la pieza de justiprecio la que no tiene carácter desfavorable. Luego esta doctrina no es aplicable al resto de las piezas del procedimiento expropiatorio, y particularmente a la necesidad de ocupación que, como ya hemos señalado, sí tiene ese carácter, de ahí que la Sentencia de 2010 sí aprecie los efectos de la caducidad.

 

A la vista de lo expuesto, habrá que concluir que está sujeta a caducidad la tramitación de la necesidad de ocupación que, a falta de plazo específico para resolver, deberá quedar resuelta y notificada en tres meses. La pieza de justiprecio, por el contrario, no está sujeta a caducidad y, las consecuencias del retraso consistirán en el abono de intereses, tal y como determinan los artículos 52 y 56 de la Ley de Expropiación Forzosa.

 

En colaboración con ACAL, S.L.

El Tribunal Supremo fija doctrina legal sobre la posibilidad de dictar una nueva liquidación tributaria, tras la anulación de la liquidación anterior por sentencia

El pasado 21 de diciembre de 2012 se publicó en el Boletín Oficial del Estado la doctrina legal establecida por la Sala Tercera del Tribunal Supremo en su Sentencia de 19 de noviembre de 2012, dictada en el recurso de casación en interés de ley nº 1215/2011, que fijaba la siguiente doctrinal legal:

“La estimación del recurso contencioso administrativo frente a una liquidación tributaria por razón de una infracción de carácter formal, o incluso de carácter material, siempre que la estimación no descanse en la declaración de inexistencia o extinción sobrevenida de la obligación tributaria liquidada, no impide que la Administración dicte una nueva liquidación en los términos legalmente procedentes, salvo que haya prescrito su derecho a hacerlo, sin perjuicio de la debida subsanación de la correspondiente infracción de acuerdo con lo resuelto por la propia Sentencia.”

Esta doctrina legal se fija por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en adelante TS, de forma adicional y complementaria a la doctrina recogida en las sentencias de 26 de marzo y 14 de junio de 2012, en las que se venía manteniendo la posibilidad de reiterar liquidaciones tributarias anuladas en vía económico-administrativa por defectos procedimientales (defectos de forma), a fin de que la Administración pudiera subsanar el vicio advertido, aunque la resolución no lo hubiera ordenado, en base a la doctrina de conservación de los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido de no haberse cometido la infracción procedimental que dio origen a la nulidad, así como en la posibilidad de convalidación por la Administración de los actos anulables.

 

En estos casos, debía tenerse presente los límites establecidos a partir de la sentencia de 7 de octubre de 2000, que son la prescripción y la cosa juzgada, que impedía reconocer una tercera oportunidad a la administración tributaria, en aras del principio de buena fe, por la proscripción del abuso de derecho y por aplicación del principio de seguridad jurídica.

 

En cambio, en las liquidaciones tributarias anuladas en vía económico-administrativa para los supuestos de defectos de fondo, la Sala del TS ha negado la posibilidad de retroacción (Sentencias de 7 de abril de 2011 y 26 de marzo de 2012, entre otras).

 

En la sentencia citada de 19 de noviembre de 2012, la cuestión se centra en la facultad de la Administración Tributaria de reiterar actos de naturaleza tributaria tras haber sido anulados por sentencia judicial, con independencia de cuál haya sido el tipo de vicio o defecto determinante de la anulación, habiéndose limitado el tribunal a anular la liquidación tributaria.

 

En estos supuestos, entiende el TS que al no establecerse en la Ley de la Jurisdicción ningún impedimento sobre la posibilidad de remediar los vicios que hayan dado lugar a la estimación del recurso, debe estarse a la regulación establecida en la Ley 30/1992 y en la Ley General Tributaria, normativa que permite la reiteración de los actos anulados, tanto en el caso de vicios de forma o procedimiento, como en el de infracción sustantiva o error iuris.

Por lo tanto, cuando se anule un acto de carácter tributaria por un Juzgado o Tribunal, con independencia del tipo de vicio o defecto, la Administración Tributaria puede girar un nuevo acto.

 

Sin embargo, esta facultad de la Administración no es absoluta, pues está sujeta por un lado al límite de la prescripción, debiéndose tener en cuenta en este punto la jurisprudencia del TS sobre la interrupción de la prescripción y de la negativa a reconocer el carácter interruptivo a los actos nulos de pleno derecho (Sentencia del TS de 11 de febrero de 2010, entre otras). Por otro lado, debe tenerse en cuenta la imposibilidad de repetir el mismo error por la Administración Tributaria.

 

Otro límite que se establece a la posibilidad de girar una nueva liquidación, que se recoge expresamente en la doctrina legal fijada por la sentencia, y que tiene su reflejo en la cosa juzgada, es que la estimación del recurso contencioso-administrativo no descanse en la declaración de inexistencia o extinción sobrevenida de la obligación tributaria liquidada, esto es, que la estimación del recurso no se base, entre otros supuestos, en la inexistencia de hecho imponible, en que la operación se encuentre exenta, en que la parte actora no sea el sujeto pasivo, en que se haya abonado la deuda tributaria, etc.

 

Esta doctrina legal establecida por el TS viene a desmotar la doctrina jurisprudencial desarrollada por el Tribunal Superior de Justicia de Valencia en sus sentencias de 17 de junio y 27 de octubre de 2010, donde se establecía la imposibilidad de girar nuevas liquidaciones tributarias, cuando las anteriores habían sido anuladas por un órgano jurisdiccional, con independencia del vicio o defecto que dio lugar a la anulación de la liquidación anterior.

 

Por ello, debe tenerse presente por las administraciones tributarias que la anulación por un órgano jurisdiccional de un acto de naturaleza tributaria, no impide la posibilidad de girar un nuevo acto, siempre y cuando se tengan en cuenta los limites anteriormente señalados, con independencia de que el vicio o defecto sea de carácter formal o de fondo.

 

En colaboración con ACAL, S.L.