La nueva Ley de Estabilidad Presupuestaria y su incidencia en el marco de la administración local

El pasado 1 de mayo entro en vigor la Ley orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LEPSF). Esta ley deroga expresamente las otras que regulaban esta materia, la Ley orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley General Presupuestaria y al Texto Refundido aprobado mediante el Real Decreto Legislativo 2/2007 de 28 de diciembre.

Con esta entrada pretendemos dar una visión general de la norma que sirva para ubicar el contenido de la misma en lo que respecta a las Corporaciones Locales, toda vez que su ámbito de aplicación subjetivo alcanza a todo el sector de Administraciones Públicas, esto es Administración Estatal, Autonómica, Local, así como la Seguridad Social, quedando también incluidas en dicho ámbito las entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y demás entes de derecho público que sean dependientes de dichas administraciones.

Según la exposición de motivos de la Ley, la justificación para llevar a cabo una nueva regulación en materia de estabilidad presupuestaria viene dada por la insuficiencia de los mecanismos establecidos en la anterior ley frente a la crisis económica de alcance mundial iniciada en 2008, lo que ha llevado a derogar la Ley orgánica 5/2001 con apenas 11 años de antigüedad.

La nueva LEPSF persigue con su aprobación tres objetivos:

1. Garantizar la sostenibilidad financiera de todas las Administraciones Públicas (AAPP).
2. Fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española.
3. Reforzar el compromiso de España con la Unión Europea en materia de estabilidad presupuestaria.

Introduce los nuevos principios de sostenibilidad financiera, de lealtad institucional y de responsabilidad, reforzando los ya contemplados por la normativa anterior y regulando tres nuevas reglas o mandatos de carácter fundamental:

• La regla de gasto, por la que se limita el aumento del gasto de las AAPP a la tasa de crecimiento del Producto Interior Bruto (PIB) de medio plazo de la economía española. Dicha tasa que deberá ser calculada por el Ministerio de Economía, estableciéndose como referencia a tener en cuenta por las administraciones Central, Autonómica y Local, en la elaboración de sus presupuestos.
• El mandato sobre el destino de los mayores ingresos obtenidos sobre los previstos, según el cual cuando esto suceda esos mayores ingresos deben ser destinados a una menor apelación al endeudamiento.
• La regla sobre el límite de deuda, que establece que la deuda de las AAPP no podrá superar el 60 % el PIB, además de establecer la prioridad absoluta, sobre cualquier otro tipo de gasto, del pago de los intereses y capital de la deuda pública. No obstante dicho límite de deuda no será de aplicación inmediata, ya que se establece un periodo transitorio (Disposición transitoria primera) para su cumplimiento, hasta el año 2020, con un promedio anual de reducción para el conjunto de las Administraciones Públicas del 0,8 por ciento del PIB.

Esta prioridad de pago de la deuda pública, ya recogida en el articulo 135.3 de la Constitucion recién modificado, ha de tenerse en cuenta al aplicar la prelación de pagos establecida en el artículo 187 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Hacienda Locales (TRLHL), que señala como prioritarios los pagos de los gastos de personal, de ahí que esta novedad suponga un elemento muy a tener en cuenta por las tesorerías municipales en la elaboración de sus planes de tesorería, sobre todo en aquellas Corporaciones Locales en los que las dificultades para afrontar el pago de la nómina de sus trabajadores son, o serán, un elemento habitual de su realidad económica.

En cuanto a la fijación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública del conjunto de las AAPP, se llevará a cabo en el primer semestre de cada año mediante acuerdo del Consejo de Ministros y a propuesta del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Estos objetivos serán fijados para los tres ejercicios siguientes y previos informes del Consejo de Política Fiscal y Financiera, para el caso de las Comunidades Autónomas (CCAA), y de la Comisión Nacional de Administración Local en el caso de las Entidades Locales (EELL).

Una vez aprobados esos objetivos, los proyectos de presupuestos de las Administraciones Públicas deben cumplir con los mismos. Para ello antes del 1 de octubre de cada año, las CCAA y las EELL remitirán al Ministerio de Hacienda información sobre las líneas fundamentales que contendrán sus presupuestos a efectos del cumplimiento de los requerimientos que, en cada momento, vaya realizando la normativa europea, de tal forma que el Ministerio haga público un informe sobre la adecuación de los objetivos de estabilidad, en el cual se podrán incluir recomendaciones en el caso de detectar desviaciones sobre los objetivos planteados.

Se establece como medida preventiva que las AAPP hagan un seguimiento en la ejecución de sus presupuestos con objeto de garantizar que al cierre del ejercicio económico no se incumple el objetivo de estabilidad fijado. El encargado de velar por ello será el Ministerio de Hacienda, quien podrá recabar de las CCAA y EELL la información necesaria para garantizar el cumplimiento de lo prevenido en la nueva LEPSF, incluyendo entre esa información, en el caso de Corporaciones Locales, liquidaciones trimestrales de ingresos y gastos, balances y cuenta de resultados.

Si de ese seguimiento se detectara riesgo de incumplimiento tanto del objetivo de estabilidad, como de la deuda pública o de la regla de gasto, el Gobierno formulará advertencia a la administración de que se trate, haciéndose pública esa advertencia en el caso de que la incumplidora sea una Corporación Local, quien deberá adoptar, en el plazo de un mes, las medidas necesarias para evitar dicho riesgo y que previamente habrán sido comunicadas a tal efecto por el Ministerio de Hacienda.

A parte de las medidas preventivas descritas, la ley prevé una serie de medidas correctivas desarrolladas a través de los artículos 20 a 24 de la nueva norma, de las que podemos destacar las siguientes:

• Si existe incumplimiento del objetivo de estabilidad, de deuda pública o de la regla de gasto, la administración incumplidora debe formular un Plan Económico-Financiero (PEF) que permita en un año el cumplimiento de esos objetivos. Ese plan debe ser aprobado por el Pleno de la Corporación en el caso de las EELL y remitido al Ministerio de Hacienda o CCAA si tienen atribuida la tutela financiera, para su aprobación definitiva y seguimiento.
• En el caso de que las CCLL incluidas en el ámbito subjetivo definido en los artículos 111 y 135 del TRLHL incumplan el objetivo de estabilidad presupuestaria o de deuda pública, conllevará que todas las operaciones de endeudamiento a largo plazo de la Corporación Local incumplidora, precisen autorización del Estado o de la CCAA que tenga la tutela financiera.

Un elemento destacado de la nueva LEPSF lo encontramos en la regulación de medidas coercitivas incluidas en sus artículos 25 y 26, de tal forma que en caso de falta de presentación, aprobación o incumplimiento de los planes económico-financieros, se obliga a:

- Primero: establecer, en el plazo de quince días desde que se ponga de manifiesto el incumplimiento, la no disponibilidad de créditos que corrija la situación.

- Segundo: constituir un depósito equivalente, en el caso de las CCLL, del 2,8 % de los ingresos no financieros, que puede llegar a convertirse en una multa coercitiva si persiste el incumplimiento en el plazo de 3 meses.

La LEPSF prevé que en caso de no cumplir con las medidas descritas, se podrá enviar bajo la dirección el Ministerio de Hacienda una comisión de expertos que valore la situación y presente una serie de medidas de obligado cumplimiento para la administración incumplidora.

Si el incumplimiento de la administración persistiese, el Gobierno Central o la CCAA en caso de tutela financiera, requerirá al Presidente de la Corporación Local para que adopte las medidas oportunas, teniendo la potestad de adoptar las medidas necesarias para obligar a la Corporación al cumplimiento forzoso de las mismas, pudiendo incluso llegar al extremo, si continuase en el tiempo la situación de incumplimiento, a la disolución de la Corporación Local.

Como elemento importante de la nueva norma aparece la obligación para todas las AAPP que en caso de liquidación presupuestaria con superávit, éste se destine a reducir el endeudamiento neto, cuestión ésta sobre la que la FEMP ha solicitado más flexibilidad, ya que en su opinión esta medida incentiva poco el ahorro de las EELL.

En definitiva con esta norma se abre un nuevo panorama para las Corporaciones Locales, no ya en cuanto al principio de estabilidad presupuestaria, que ya venía contemplada en la legislación ahora derogada, sino sobre todo en la regla de gasto con la que se verán limitados sus presupuestos a la senda que marque el Gobierno Central, si bien está por ver la efectividad de la misma, ya que como algunas voces han indicado el Gobierno puede actuar como juez y parte, ya que el mismo es el que evalúa y a la vez impone las medidas correctivas, en lugar de hacerlo a través de un Consejo de Estabilidad Presupuestaria con una autonomía similar a la del Banco de España.

ACAL, S.L.

Los acuerdos con los sindicatos que no hayan sido ratificados carecen de eficacia vinculante

Son muchas las Administraciones Públicas que están revisando algunas de las condiciones de trabajo de sus empleados públicos, ante la dificultad de continuar manteniendo lo que se acordó en un contexto totalmente distinto al que deben afrontar en el presente inmediato. En esa actuación revisora, sale a colación con frecuencia lo “acordado” entre algún representante municipal bienintencionado y los representantes sindicales. Estos acuerdos entre partes, al margen de lo reflejado en los Acuerdos Marco o Convenios Colectivos, se quedaron en eso y, aunque se aplicaran en la práctica, no se sometieron a la aprobación del Pleno municipal por diversas circunstancias, quedando en una especie de limbo jurídico, del que ahora son rescatados para hacerlos valer por quienes se aferran a lo que, en una época de bonanza económica, consiguieron extraer de la buena voluntad de algunos mandatarios públicos.

Puede resultar interesante recordar un aspecto de la formalización de los pactos y acuerdos entre Administración y Sindicatos que, pese a estar contemplado expresamente en el artículo 38 de la Ley 7/2007, por la que se aprueba el Estatuto del Empleado Público, resulta en ocasiones claramente obviado. Recordemos que según establece el punto 3º del anterior precepto:

• Los Acuerdos versarán sobre materias competencia de los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas. Para su validez y eficacia será necesaria su aprobación expresa y formal por estos órganos.
 
• Cuando tales Acuerdos hayan sido ratificados y afecten a temas que pueden ser decididos de forma definitiva por los órganos de gobierno, el contenido de los mismos será directamente aplicable al personal incluido en su ámbito de aplicación, sin perjuicio de que a efectos formales se requiera la modificación o derogación, en su caso, de la normativa reglamentaria correspondiente (…)

En esta línea, la reciente Sentencia del Supremo de fecha 16 de enero de 2012, viene a corroborar y aclarar, a la luz del anterior precepto, el alcance de este tipo de acuerdos negociados entre las partes, pero no ratificados y aprobados por el órgano de gobierno competente.

El supuesto que se plantea es el siguiente: la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León acordó en 2008 con un colectivo específico de empleados públicos –los agentes medioambientales y forestales- una serie de mejoras en su condiciones de trabajo, que afectaban, según se hace constar en los antecedentes de la Sentencia, a un incremento de sus retribuciones complementarias (incremento de un nivel de complemento de destino e incremento del complemento específico). Ese acuerdo entre los representantes de la Consejería y los representantes de UGT, CC.OO, CSIF y USAE, se quedó en un “acuerdo entre partes”, al ser  ratificado por el órgano de gobierno competente –en principio, aunque no hay mención expresa al respecto, no consta que el acuerdo fuera rechazado, sino que simplemente no se sometió a la consideración del órgano que debía aprobarlo-.

Transcurrido el tiempo –y no es difícil inferir que a causa del incumplimiento de lo acordado por parte de la Consejería de Medio Ambiente-, uno de los Sindicatos –en este caso UGT-, presentó solicitud dirigida a la Consejería para que diera cumplimiento a lo negociado y pactado. Esta solicitud no fue resuelta expresamente por la Consejería autonómica, interponiéndose el correspondiente recurso contencioso-administrativo por parte de UGT frente a la desestimación presunta de su solicitud.

Planteado así el asunto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, desestimó la demanda formulada por el Sindicato mediante Sentencia de 12 de noviembre de 2010. Según razona la Sala, para que pueda prosperar la pretensión de condena deducida por el sindicato demandante, es necesario que exista un acuerdo (Administración-Sindicatos) en los términos previstos en el artículo 38 del Estatuto Básico del Empleado Público, si bien esto no es suficiente; para que pueda considerarse la existencia de un acuerdo vinculante, que obligue a realizar una serie de actuaciones, a modo de título ejecutivo, es requisito ineludible la aprobación por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma –aspecto éste, que no consta entre los antecedentes obrantes en los autos-.

Frente a la anterior Sentencia se interpone recurso de apelación por parte de la Federación de servicios públicos de la Unión General de Trabajadores, que sustenta su recurso en la infracción del artículo 38 del Estatuto Básico del Empleado Público y 1281 del Código Civil (interpretación de los contratos según el sentido literal de sus cláusulas); argumentando que nos encontramos ante un acuerdo adoptado en una mesa negociadora que debe tener plena validez; y que los trámites internos que tenga que realizar una de las partes firmantes para la validez del acuerdo es una cuestión ajena a los Sindicatos firmantes del pacto. Es decir, que la mejora retributiva acordada en su momento en la mesa de negociación, para un colectivo determinado de empleados públicos de la Consejería sí tiene fuerza vinculante, y existe la obligación de la Administración de dictar los actos oportunos para llevarlo a efecto.

 Los motivos de impugnación planteados por el Sindicato recurrente son rechazados por el Tribunal Supremo:

• Lo acordado en la mesa de negociación precisa de la necesaria ratificación por parte del órgano de gobierno de la Administración Pública correspondiente, en este caso, el Consejo de Gobierno.
 
• La consecuencia de lo anterior es que no puede reconocerse carácter vinculante y eficacia directa a lo negociado; nos encontramos, por el contrario, ante un “mero acto de trámite carente de eficacia normativa”.

Y es que, aunque parezca redundante, no nos movemos en el ámbito del derecho privado, donde el cumplimiento de lo acordado no puede quedar a la voluntad de una de las partes, pudiendo exigírsele que realice las actuaciones necesarias para cumplir aquello a lo que se comprometió. Por el contrario, en el ámbito de la función pública, no existe una relación de simetría Administración-Sindicatos por lo que las consecuencias jurídicas del incumplimiento del acuerdo por parte de la Administración, sólo pueden reconducirse al terreno de la buena fe entre las partes y en la confianza legítima de quienes intervienen en las mismas.

La “sanción” prevista en el EBEP es simplemente la reanudación de la negociación, a petición de cualquiera de las partes, que no necesariamente ha de concluir en un acuerdo, ni tiene que respetar el contenido mínimo de lo ya pactado e incumplido unilateralmente.

Por lo tanto, y a modo de conclusión a la vista de lo declarado por el Supremo en la Sentencia comentada, ha de concluirse que los pactos o acuerdos antes de su ratificación son actos de trámite, sin eficacia jurídica y por ello no susceptibles de impugnación; sin que quepa en definitiva atribuirles eficacia inmediata y vinculante para la Administración.

ACAL, S.L.

 

 

 

 

La reforma municipal que se avecina

En estos días los ayuntamientos que han presentado plan de ajuste y que han sido aprobados por el Ministerio de Hacienda, concertaran los correspondientes prestamos para el pago a proveedores. El plan de pagos a proveedores aprobado por el Gobierno, convirtiendo deuda comercial en financiera, para de esta forma poder atender las obligaciones por deudas vencidas con proveedores y contratistas, probablemente ha sido la medida más conveniente y eficaz que se ha tomado para el mundo local desde hace años. Ahora, cuando hay que suscribir los préstamos hay quienes dicen que el tipo de interés de las operaciones es muy alto. Quizá están en lo cierto, pero mas alto es el de morosidad (8,5 %) a partir de los cuarenta días. El precio del dinero lo fijan los mercados, y de ellos se depende cuando se gobierna gastando  sin cobrar a los vecinos los tributos correspondientes. Es preocupante la desidia y desconsideración bastante generalizada en los ayuntamientos, respecto al cumplimiento de las obligaciones que contraen. Ya va siendo hora de que se destierre la idea de que el “engaño” es una fuente de financiación.

Seguramente esta misma impresión es la que ha llevado al Ministerio a manifestar su preocupación con la situación municipal y anunciar que esto no puede seguir así. El pasado jueves día 10, el Secretario de Estado dio las cifras del plan de pagos.

• Entidades locales que se han acogido al plan de pagos y que han presentado relaciones de facturas, 4.622, de entre los más de 8.000 que existen.
• Las facturas incluidas en el plan ascienden a 1.629.322, alcanzando un importe de 9.750 millones de euros.
• Un total de 2.619 Entidades Locales han remitido sus planes, de los que la gran mayoría, 2.305, han tenido una valoración favorable del Ministerio, frente a los 315 que han tenido una valoración desfavorable.
• 2.004 Entidades Locales no presentaron Plan de Ajuste aunque si presentaron sus relaciones de facturas.

 

Estas cifras son desalentadoras. No es posible que casi cuatro mil ayuntamientos no tengan deudas sin pagar anteriores del año pasado, y es incalificable que dos mil ayuntamientos hayan incluido sus facturas y sin embargo no hayan remitido el correspondiente plan de ajuste al Ministerio. Es una situación de insubordinación legal manifiesta. Podríamos decir que ni siquiera atienden al Ministerio para que este se haga cargo de pagar sus deudas. Es una desidia con grave perjuicio para los intereses generales y concretamente para las relaciones contractuales o comerciales puesto que en definitiva quienes resultan perjudicados son los proveedores que no cobran a pesar de las medidas del Gobierno. Obviamente no puede circular en el tráfico comercial o contractual quien no cumple, y esto lleva a que el propio Secretario de Estado manifestara que esto no puede seguir así, cuando el sistema falla hay que cambiarlo.

 

El sistema viene fallando desde hace tiempo, aunque ahora sea más clamoroso. Véase sino por ejemplo el cumplimiento de la jornada laboral. Sistemáticamente incumpliéndose las 37,5 horas en cómputo semanal, sin embargo en lugar de exigir el cumplimiento de la ley, se va recordando la obligación legal en otra ley posterior. Ahora en las de presupuestos.

 

Se señala desde el Ministerio que con la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria esto no ocurrirá, porque los ayuntamientos no podrán gastar más de lo que ingresan. La legislación de régimen local prohíbe taxativamente que se aprueben presupuestos con déficit. Pero además, cuando se liquida el presupuesto, si el remanente resulta negativo, el artículo 193 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales señala la obligación de corregir la situación arbitrando medidas para volver a la nivelación de las cuentas. Esta norma está en vigor con la misma redacción desde hace mas de 20 años, la inmensa mayoría de los ayuntamientos la han incumplido y ni los órganos que ejercen la tutela financiera, Ministerio de Hacienda y CCAA, ni el Tribunal de Cuentas han tomado medidas. De manera que, a nuestro entender, normas sobran, lo que hace falta es la determinación para hacerlas cumplir.

 

Ante esta situación, la reforma del régimen local está servida. La comisión de expertos parece que presentará un informe este mismo mes. El marco legal es verdad que requiere un replanteamiento, casi 30 años después de esta andadura de autonomía local. Siendo necesario clarificar el régimen competencial de las administraciones territoriales, mucho nos tememos que con esa clarificación no va a ser suficiente para evitar los desmanes que se han venido produciendo en el gasto. Seamos claros, nadie ha obligado a los ayuntamientos a hacer muchas cosas de las que se han ocupado. Podrían haberlo exigido a otras administraciones. Pero además es que resulta, desde un punto de vista político, complicado limitar los asuntos de los que puede entender un gobierno elegido por sufragio universal. Por otra parte, es cierto que el mapa municipal es complicado,  ya que cuenta con más de 8.000 ayuntamientos, de los que casi 5.000 tienen menos de mil habitantes. Pero es difícil creer que la medida de reforzar las diputaciones replanteando la viabilidad y la existencia de algunos de ellos, solvente la situación. La pregunta salta inmediatamente, ¿por que hasta ahora no se vienen ocupando satisfactoriamente las diputaciones de ejercer las competencias que tienen de coordinación, cooperación y asistencia a municipios? Esto al margen de de la cuestión sustantiva y de los problemas que presenta la despoblación de muchos territorios y la fijación de la población.

 

Los problemas que tiene el régimen local en España requieren de un debate amplio, poniendo datos sobre la mesa. Mientras tanto avanzaríamos muchísimo si se cumplieran las leyes que están en vigor y que de haberse cumplido habrían evitado que se llegase a la situación actual. Ahora existe el temor de la intervención de ayuntamientos por parte del Ministerio de Hacienda. Si las consecuencias van a ser como las que ha tenido la que se hizo en Marbella,  mucho nos tememos que el miedo pasará pronto. Para el pago de las deudas con la Seguridad Social y Hacienda, en el Proyecto de Presupuestos Generales del Estado para este año, la Disposición Adicional Septuagésima Primera se concede a esta preciosa ciudad un plazo de hasta 40 años a un tipo de interés del 1 %.

 

ACAL, S.L.