Notas sobre el Real Decreto-Ley 4/2012 para el pago a proveedores de los ayuntamientos

El Real Decreto-Ley 4/2012, de 24 de febrero, se establece como el inicio normativo del procedimiento ideado por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas para intentar solucionar con la máxima urgencia el grave problema de déficit presupuestario de las entidades locales y/o la acuciante falta de liquidez de las mismas, factores ambos que la crisis económica actual ha acentuado hasta límites en muchos casos insostenibles y que han propiciado un a menudo letal efecto en cadena hacia sus empresas proveedoras, cuya liquidez se ha visto seriamente comprometida por la falta de pago.

Vamos a comentar brevemente algunos aspectos del Real Decreto-Ley,(en adelante RDL).

1.- Justificación.

La justificación que el Gobierno hace del mismo es palmaria. La crisis económica ha producido una disminución de ingreso de la Entidades Locales y ello conlleva retrasos acumulados en el pago de las obligaciones frente a proveedores. De ello se deriva la falta de liquidez de los mismos, y las dificultades de financiación y de competitividad de las empresas.

Se reconoce que ha habido ya dos intentos fallidos de atajar la situación, y es por ello que el Gobierno quiere implementar este nuevo intento de solución.

2.- Objeto y ámbito de aplicación.

Su objeto es “la cancelación por entidades locales de sus obligaciones pendientes de pago con sus proveedores, derivadas de la contratación de obras, suministros o servicios”. De la lectura posterior del RDL se infiere que se refiere tanto a obligaciones reconocidas en el presupuesto como pendientes de reconocer presupuestariamente.

En cuanto a los requisitos de las deudas, se establecen los siguientes: vencidas, líquidas y exigibles, que la recepción, en el registro administrativo de la entidad local, de la correspondiente factura, factura rectificativa en su caso, o solicitud de pago equivalente, haya tenido lugar antes del 1 de enero de 2012 y que se trate de contratos de obras, servicios o suministros incluidos en el ámbito de aplicación del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre. Cabe esperar de las posteriores aclaraciones de aplicación, a que se refiere exactamente este último requisito, puesto que del tenor de la norma parece que su objetivo es conseguir el reconocimiento e incorporación presupuestaria de todas las obligaciones contraídas por la entidad, algunas de las cuales presumiblemente contraídas al margen de los requisitos requeridos por el RDLG 3/2011.

Se excluyen una serie de deudas con la Administración del Estado, las Comunidades Autónomas u otras Entidades Locales, puesto que la norma persigue el pago de proveedores del sector privado y se establece asimismo la definición de que deudores están contemplados dentro del paraguas de la norma (ayuntamientos y organismos de ellos dependientes que pertenezcan íntegramente a la entidad local) y el concepto de acreedor/contratista a los efectos de este RDL.

3.- Procedimiento de aplicación.

La norma establece los primeros pasos a seguir del procedimiento, dejando la concreción de los mismos e incluso de algunos ulteriores al criterio de la Comisión Delegada de Asuntos Económicos.

En esencia, las entidades tienen que remitir antes del 15 de marzo una relación certificada de todas las obligaciones pendientes de pago que reúnan los requisitos establecidos por el RDL, tanto de la propia entidad como de los organismos autónomos y entidades íntegramente dependientes de la misma. La expedirá (y certificará dice el RDL) el interventor y se informará de la misma al Pleno. La misma deberá de contener los datos acerca de la identificación del acreedor, fecha de la deuda e importe de la misma (sin inclusión de intereses, costas judiciales o cualesquiera otros gastos accesorios), con expresión del impuesto aplicable correspondiente y si la misma ha sido reclamada o no ante los tribunales antes del 1 de enero de 2012.

Los acreedores podrán consultar la relacion de acreedores a efectos de ver si su deuda se encuentra incluida. Si no esta solicitaran a la entidad certificado individual de reconocimiento de deuda que expedirá el interventor. Si la entidad no contesta en el plazo de 15 días naturales se entenderá reconocida la misma por silencio positivo. La expedición tanto de las relaciones certificadas como de los certificados individuales conllevará la contabilización de las obligaciones pendientes de pago, en caso de no estarlo, sin que esto suponga responsabilidad del interventor en los términos previstos en el artículo 188 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. Entendemos que de acuerdo con los procedimientos legales de que la entidad dispone para ello (reconocimientos extrajudiciales de crédito en su caso) que les hagan adquirir esa condición obligacional. Llama la atención el que la no expedición por los funcionarios de los certificados correspondientes tenga la calificación de falta muy grave de los mismos con las consecuencias que ello podría acarrear para los mismos.

Una vez remitida la relación anterior, la norma confiere dos opciones a la entidad local: pagar las obligaciones de la citada relación ( si no paga el Gobierno activará el mecanismo de pago y le retendrá la parte correspondiente del PIE para resarcirse del mismo) o bien acogerse al mecanismo de financiación previsto en este RDL para lo cual es requisito previo e imprescindible que la entidad confeccione el correspondiente plan de ajuste de sus ingresos y gastos. El articulo 7 del RDL señala que;

2. El plan de ajuste aprobado se extenderá durante el período de amortización previsto para la operación de endeudamiento establecida en el articulo 10, debiendo los presupuestos generales anuales que se aprueben durante el mismo, ser consistentes con el mencionado plan de ajuste. En todo caso, el contenido del citado plan deberá cumplir los siguientes requisitos:

a. Recoger ingresos corrientes suficientes para financiar sus gastos corrientes y la amortización de las operaciones de endeudamiento, incluida la que se formalice en el marco de la presente norma;

b. Las previsiones de ingresos corrientes que contenga deberán ser consistentes con la evolución de los ingresos efectivamente obtenidos por la respectiva entidad local en los ón ejercicios 2009 a 2011;

c. Una adecuada financiación de los servicios públicos prestados mediante tasa o precios públicos, para lo que deberán incluir información suficiente del coste de los servicios públicos y su financiación;

d. Recoger la descripción y el calendario de aplicación de las reformas estructurales que se vayan a implementar así como las medidas de reducción de cargas administrativas a ciudadanos y empresas que se vayan a adoptar en los términos que se establezcan por Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos;

e. Cualesquiera otros requisitos que se establezcan por Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos.

3. El Plan de ajuste podrá incluir modificación de la organización de la corporación local.

4. El plan de ajuste deberá remitirse por la entidad local el día siguiente de su aprobación por el pleno al órgano competente del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, por vía telemática y con firma electrónica, quien realizará una valoración del plan presentado, y se la comunicará a la entidad local en un plazo de 30 días naturales a contar desde la recepción del plan. Transcurrido dicho plazo sin comunicación de la citada valoración, ésta se considerará desfavorable.

5. Valorado favorablemente el plan de ajuste se entenderá autorizada la operación de endeudamiento prevista en el artículo 10.

En consecuencia, no se conocen todavia extremos esenciales del plan de ajuste y por ende de la operación financiera correspondiente como por ejemplo, el periodo de duración de ambos, condiciones de la operación de crédito etc. Se dejan a lo que disponga la Comisión Delegada. Ante la previsible avalancha de planes a recibir por el Ministerio, se nos presentan serias dudas de la capacidad del mismo para informar en 30 dias naturales la totalidad de los planes presentados, teniendo en cuenta que el transcurso del plazo sin comunicacion significa una valoracion desfavorable.

Respecto del mecanismo de financiación sí que nos da el RDL alguna pista de por donde van a ir los tiros: podrá desarrollarse en fases temporales sucesivas que no se excederán del año 2012, podrán establecerse como criterios para prioridad de pago, entre otros, el descuento ofertado sobre el importe del principal de la obligación pendiente de pago, que se trate de una obligación pendiente de pago cuya exigibilidad se haya instado ante los Tribunales de Justicia antes del 1 de enero de 2012, la antigüedad de la obligación pendiente de pago, etc. Además en cada fase, se podrá establecer un descuento mínimo a ofertar por el contratista sobre el importe del principal de la obligación pendiente de pago para que pueda abonarse al contratista. Igualmente se podrá fijar un importe global y máximo de financiación para cada fase y se podrán establecerse tramos específicos para pequeñas y medianas empresas y para autónomos.

Los efectos del abono de las obligaciones pendientes de pago establecen en primer lugar que la nota de voluntariedad (obviamente) de los contratistas para acogerse a esta medida que les puede suponer importantes costos. Si se acogen mediante presentación al cobro en las entidades de crédito de las facturas correspondientes, su abono a favor del contratista conllevará la extinción de la deuda contraída por la entidad local con el contratista por el principal, los intereses, costas judiciales y cualesquiera otros gastos accesorios. Por ello las entidades de crédito facilitaran a las entidades locales y al contratista documento justificativo del abono, que determinará la terminación del proceso judicial, si lo hubiere, por satisfacción extraprocesal de conformidad con lo señalado en el artículo 22.1 de la Ley 1/2001, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil.

Para hacer frente a la deuda ante las entidades de crédito por parte de la entidad local, ésta podrá concertar la correspondiente operación de endeudamiento a largo plazo de la que, como ya hemos dicho no conocemos sus características esenciales.

Por último la generación de remanente de tesorería negativo para gastos generales en el período de amortización de aquella operación de endeudamiento comportará la prohibición de realizar inversiones nuevas en el ejercicio siguiente financiadas con endeudamiento, sean éstas materiales, inmateriales o financieras, directas, o indirectas a través de subvenciones concedidas a entidades dependientes y en el supuesto de que la operación de endeudamiento se destine, total o parcialmente, a la cobertura de obligaciones que quedaron pendientes de aplicar a presupuesto, éstas deberán reconocerse en su totalidad en el presupuesto vigente para 2012, con cargo al importe que corresponda del total financiado. Asimismo el Gobierno en caso de incumplimiento de la operación financiera podrá retener la correspondiente parte del PIE para hacer frente a la misma.

4.- Dudas y problemas que suscita esta primera visión de urgencia.

A expensas de la necesaria complementación de esta norma con los criterios que vaya implementando la Comisión Delegada, y de las expectativas positivas surgidas desde los ayuntamientos ante la misma, surgen algunas cuestiones no menores que entendemos se irán perfilando y despejando en su momento. Algunas de ellas ya han sido enumeradas por expertos en la materia. De entre ellas apuntar:

1. Llama la atencion, con caracter general, la imprecision terminologica y hasta conceptual de algunas expresiones del RDL. Los planes de ajuste “se valoraran” por el Ministerio, la relacion se consultará “con respeto a la normativa de proteccion de datos” (acaso puede ser de otra manera), el Interventor expedira el certificado individual, “elevará al pleno”, referencias al mecanismo de financiacion, etc.
2. La regulación del RDL, la renuncia de intereses y otros gastos, la posible “subasta” de pronto pago a favor de las mejores quitas de deuda, etc, nos puede recuerdar escenarios propios del concurso de acreedores, sin que en este caso se dé, entre otros un requisito básico de los mismos, el correspondiente acuerdo del conjunto de los acreedores.
3. Cabe en esta linea plantearse, desde la voluntariedad de los acreedores de acudir o no a esta operacion si, en caso de ir deberan hacerlo por todas sus deudas o podrán acogerse parcialmente, y en este caso si obligatoriamente empezando por sus facturas mas antiguas o a su libre eleccion. La cuestion no es baladí, ya que la renuncia a los intereses correspondientes es sustancialmente menor en un caso que en otro.
4. La renuncia de los acreedores a parte sustancial de sus derechos condicionara el éxito del plan. Estamos hablando del interés de demora (en la actualidad del 8 %), en muchos casos reconocido judicialmente, posibles quitas, etc. En función de sus necesidades perentorias de financiación los acreedores iran o no por este camino.
5. Algunos de los criterios de prelación en el pago de deudas podrían afectar principios básicos del pago de las deudas respecto de la paridad de derechos de cobro.
6. La coexistencia de procedimientos y prelaciones de pagos entre pagos “ordinarios” de las entidades locales y pagos a acreedores acogidos a este procedimiento va a crear sin duda confusión y dudas normativas que habrá que ir solucionando.
7. La obligatoriedad de reconocimiento presupuestario de las obligaciones contra el presupuesto de 2012 puede causar efectos colapsadores de los creditos del presupuesto corriente de este año, generando un efecto de desplazamiento de facturas por gasto de 2012 al presupuesto del año que viene.
8. Los remanentes de tesorería negativos impedirán la realizacion de inversiones financiadas con endeudamiento a los ayuntamientos acogidos al plan.
9. Los plazos en general del todo el proceso son extraordinariamente ajustados. El Ministerio tendrá que estudiar en pocos días miles de planes de ajuste. Los ayuntamientos ante el silencio positivo de los certificados individuales de reconocimiento de deuda pueden optar por una masiva denegación de los mismos a expensas de ulteriores reclamaciones y recursos.
10. Algunos aspectos del RDL, que en la práctica abocan a los Ayuntamientos a concertar la operación de crédito establecida en el mismo podrían resultar invasivos de la autonomía local. Ya sabemos que en la practica actual a los Ayuntamientos les tiene sin cuidado este extremo en la situación en la que se encuentran, pero como ya paso con el RDL 20/2011 no está de más señalarlo de cara al futuro.
11. En la práctica no deja de ser un incumplimiento “normativizado” de la “Ley de Morosidad”. A lo mejor tampoco hacía falta haber apretado tanto con la misma para tener ahora que dar marcha atrás de hecho.
12. Hay una serie de cuestiones menores y no tan menores que deberán de ser concretadas. ¿Se exigirá a las empresas para el cobro de las facturas que estén al corriente en la actualidad en sus obligaciones con Hacienda y la Seguridad Social?
13. Las condiciones de la operación financiera a concertar por la entidad local ¿serán a tipo de mercado? ¿los intereses los pagara la entidad local? ¿Participaran de alguna manera los acreedores? ¿Se constituirá algún tipo de Consorcio para las mismas? ¿los plazos serán tan largos como requiera un plan de ajuste viable?
14. Los mecanismos de cumplimiento de los planes de ajuste en la práctica pueden llevar a situaciones de insostenibilidad de la respectiva entidad local, colapsada por las retenciones del PIE y sin mecanismos de viabilidad ¿Qué ocurrirá entonces?.

En fin, siendo conscientes de la dificilísima situación por la que atraviesan muchas de nuestras entidades locales (se habla de 30.000 o 40.000 millones de euros de deuda de los ayuntamientos, poco en relación con el conjunto de la deuda pública pero una pesada carga para los presupuestos locales), esperemos que la implementación de este RDL ayude a solventar en algo esta difícil situación, donde la liquidez es un problema, pero derivado del problema fundamental de insuficiencia financiera endémica del sector público local.

ACAL, S.L.